اقدام آمریکا در ممانعت از ورود حمیدابوطالبی،نماینده ایران به سازمان ملل متحد از منظر حقوق بین الملل
اقدام آمریکا در ممانعت از ورود حمیدابوطالبی،نماینده ایران به سازمان ملل متحد از منظر حقوق بین الملل
مهوش منفرد (پژوهشگر دکتری حقوق بین الملل دانشگاه تهران)
علیرضا محمدی مطلق ( دانش آموخته حقوق بین الملل)
همانطور که همگی شاهد هستیم با پایان یافتن دوره نمایندگی محمد خزاعی سفیر ایران در سازمان ملل متحد، حمید ابوطالبی به عنوان سفیر جدید کشورمان در این سازمان معرفی شده است. اخبار مربوط به انتخاب حمید ابوطالبی به عنوان نماینده دائم ایران با این محور که او در جریان اشغال لانه جاسوسی (سفارت آمریکا) در سال 1358 دخالت داشته خیلی سریع در صدر اخبار رسانه های غربی قرار گرفت.
اگرچه آقای ابوطالبی قبلاً در چند کشور اروپایی نظیر ایتالیا، استرالیا، بلژیک و اتحادیه اروپا سفیر بوده است، اما مسأله حضور احتمالی او در آمریکا سر و صدا و جنجال برپا کرده است. در همین خصوص متعاقب اعتراضات سناتورهای ایالات متحده آمریکا نظیر چارلز شومر، جان مککین، تدکروز و رابرت منندز و درخواست آنها مبنی بر عدم صدور ویزا برای حمید ابوطالبی، سنای آمریکا به اتفاق آرا لایحه ممانعت از ورود سفیر ایران در سازمان ملل را به صورت شفاهی و به دلیل دست داشتن در تسخیر لانه جاسوسی به تصویب رساند. اگرچه این طرح هنوز به امضای ریاست جمهوری ایالات متحده نرسیده است اما این اقدام براساس قواعد حقوق بینالملل قابل تأمل به نظر میرسد.
برای تحلیل حقوقی کوتاه در قضیه حاضر باید متذکر شد، اصولاً وضعیت یک سازمان بینالمللی و نمایندگان کشورها در آن و ارتباط آنها با دولت میزبان برخلاف تجربیات نخستین جامعه بشری امروزه در وهله نخست مبتنی بر قواعد قراردادی (Conventional) است. قواعد قراردادی از منشور گرفته تا معاهدات 1961 و 1963 وین در خصوص روابط دیپلماتیک و کنسولی و 1975 وین در خصوص مصونیت هیاتهای نمایندگی دولت ها نزد سازمانهای بینالمللی و...خصوصاً کنوانسیون 1946 و قرارداد مقّر را میتواند دربرگیرد.
ابتدا باید مقررات خود منشور را مورد توجه قرارداد، ماده 105 منشور به عنوان مثال پس از بیان اینکه سازمان در سرزمین اعضای خود از امتیازات و مصونیتهای لازم برای اجرای اهدافش برخوردار خواهد بود اعلام میدارد که نمایندگان کشورهای عضو نیز به نحو مشابهی از امتیازات و مصونیتهای مذکور برای انجام مستقلانه کارکردهای مرتبط با سازمان ملل بهرهمند خواهد بود.
پس از منشور، ملاحظهی کنواسیون 1975 وین در خصوص مصونیت هیأتهای نمایندگی دولتها نزد سازمانهای بینالمللی ضروری است. اشاره به بخش سوم این کنوانسیون تحت عنوان «هیأتهای نمایندگی اعزامی به ارگانها و کنفرانسها » و مشخصاً مواد 42 و 43 این کنوانسیون انکار ناپذیر است. ماده 42 مقرر داشته است: «هر دولت میتواند طبق مقررات سازمان یک هیأت نمایندگی را به یک ارگان یا کنفرانس اعزام دارد» ماده 43 نیز به صراحت مقرر میدارد که «دولت فرستنده میتواند با رعایت موارد مندرج در مواد 46 و 47 آزادانه هیأت نمایندگی خود را تعیین نماید» اشاره به این مواد در خصوص آزادی هر دولت در تعیین و اعزام هیأت نمایندگی به عنوان مقدمهای است برای ورد به بحث.
در نهایت و مهمتر از همه، بررسی مفاد قرارداد خاصی که حسب رویه عرفی میان سازمان و کشور میزبان منعقد میشود ضروری است. قرارداد مزبور که معروف به قرارداد مقّر (Headquarters Agreement) بوده و در 26 ژوئن 1947 بین دولت آمریکا و سازمان ملل متحد منعقد گردیده و مشتمل بر حقوق بينالملل خاص در زمينه حقوق و تعهدات سازمان ملل متحد و هيأتهاي نمايندگي دولتهاي عضو ملل متحد در مقر اين سازمان از يك سو و حقوق و تعهدات دولت امريكا به عنوان ميزبان ميباشد، حاوی تفصیل قواعد مربوط به امتیازات و مصونیتهای سازمان و نمایندگان کشورهای عضو است.
در این قسمت بحث شاید اشارهای مختصر به فرآیند شکلگیری این قرارداد میان ایالات متحده و سازمان ملل متحد بیمناسبت نباشد. در این خصوص باید خاطرنشان ساخت زمانی که اسناد مؤسس سازمانی بینالمللی حاوی هیچ مقررهای برای تعیین مقّر آن نباشد، معمولاً این رکن فراگیر سازمان بینالمللی (مانند مجامع بینالمللی) است که در مورد مقر سازمان تصمیم میگیرد. بارزترین مثال در این مورد سازمان ملل متحد است. منشور ملل متحد هیچ گونه قاعدهای در خصوص مقّر سازمان ملل متحد ندارد. به همین دلیل مجمع عمومی این سازمان در اولین اجلاس خود در لندن با تصویب قطعنامه (I) 99 مورخ 14 دسامبر 1946 تصمیم گرفت که مقّر سازمان ملل متحد را در شهر نیویورک در کشور ایالات متحده آمریکا باشد. مجمع عمومی از دبیرکل خواست که مذاکراتی را با دولت آمریکا برای ایجاد مقّر سازمان و انعقاد موافقت نامهای در این خصوص آغاز کند. حاصل این مذاکرات تهیه زمین و احداث بناهایی در آن شد. این عرصه و بناهای موجود در آن متعلق به سازمان ملل متحد بوده، یک قلمرو بین المللی محسوب میشوند. بنابراین هیچ یک از مأموران آمریکایی اعم از اداری، قضایی یا پلیسی حق ندارند بدون اجازه دبیرکل و بدون رعایت شروطی که ایشان تعیین میکند وارد این قلمرو شوند.
پس از انجام این مقدمات معاهده ی مقّر فیمابین سازمان ملل متحد ( به نمایندگی دبیرکل وقت سازمان آقای تریگولی) و دولت آمریکا (به نمایندگی وزیر خارجه وقت آن کشور جرج سی مارشال) منعقد گردید. این معاهده در دومین اجلاس مجمع عمومی توسط قطعنامه 169 به تصویب آن رکن رسید. لذا همانگونه که ملاحظه میشود مقر سازمانهای بینالمللی در هر صورت در قالب یک موافقت نامهای که میان آن سازمان ودولتهای میزبان منعقد میشود به طور دقیق، مشخص تعیین میگردد.
معاهدات مقّر دربرگیرنده حقوق و تعهدات دولت میزبان و سازمان بینالمللی در ارتباط با اماکن سازمان و گاهی در خصوص اموال، آرشیو و پرسنل آن میباشد. معاهده مقّر سازمان ملل متحد نیز پس از تعریف برخی از اصطلاحات (قلمرو اداری سازمان ملل متحد، کنوانسیون مزایا و مصونیتها و ...) و اعلام اینکه قلمرو تعیین شده ملک سازمان ملل متحد است و تحت نظارت و حاکمیت سازمان قرار دارد و هیچ گونه تعرضی هم به آن ممکن نیست، تعهدات آمریکا در قبال سازمان، پرسنل و نمایندگان دولت ها را برمیشمارد. اشاره به بخشهایی از موافقت نامه مقر در تحلیل حاضر مورد نیاز است:
ماده 11 این موافقتنامه مقرر میدارد: «مقامات فدارالی، ایالتی و محلی ایالات متحده آمریکا نمیبایست هیچ گونه موانعی برای رفت و آمد اشخاص زیر به عمل آورد:
1) نمایندگان اعضا یا مسئولین سازمان ملل یا مؤسسات تخصصی تعریف شده در ماده 57 بند 2 منشور یا خانوادههای نمایندگان و مسئولین؛
2) کارشناسانی که مأموریتی را برای سازمان ملل یا مؤسسات تخصصی انجام میدهند؛
3) نمایندگان مطبوعات، رادیو، فیلم و سایر آژانسهای اطلاعرسانی که از سازمان ملل یا مؤسسات تخصصی (با صلاحدید خود سازمان ملل یا مؤسسه تخصصی پس از مشورت با ایالات متحده) گواهی دریافت نمودهاند؛
4) نمایندگان سازمانهای غیردولتی که توسط سازمان ملل به منظور مشاوره بر اساس ماده 71 منشور به رسمیت شناخته شدهاند؛
5) سایر اشخاص دعوت شده به مقر توسط سازمان ملل یا مؤسسات تخصصی مقامات آمریکایی میبایست هرگونه حمایت لازم را برای اشخاص فوق الذکر به عمل آورند.
لازم به ذکر است این مصونیت ها شامل مسائل مرتبط با روادید نسبت به تمام گروههای مذکور در فوق را نیز شامل می شود.
ماده 13 این موافقتنامه نیز تصریح میکند که « صدور رواديد براي حضور هيأتهاي نمايندگي دولتهاي عضو، ديپلماتهاي آنها افراد وابسته، الزامي است و در اين خصوص حداكثر سرعت بايد لحاظ شود».
نکته دیگری که در اینجا شایان ذکر است اینکه، قانون عمومی که توسط آن قرارداد مقّر وارد سیستم حقوقی آمریکا شده (شماره 357-80) نیز هیچ قید و شرطی بر تعهدات آمریکا در قرارداد مقر وارد ننموده است.
به علاوه اهميت ايفاي مأموريتهاي دولتهاي عضو در اركان مختلف سازمان ملل متحد و رفع هرگونه مانع در خصوص استقرار هيأتهاي نمايندگي دولتهاي عضو ملل متحد در مقّر آن سازمان و بلكه ايجاد تسهيلات حداكثري در اين خصوص، به گونهاي است كه ماده 14 اين موافقتنامه نیز لزوم توافق براي ايجاد تمهيدات بيشتر را مقرر نموده است.
در همین خصوص باید یادآور شد این قدام و جنجال آمریکا در خصوص سفیر ایران، حمید ابوطالبی اولین تجربه ایالات متحده در ترجیح منافع خود و تأثیر بر سازمان ملل بر خلاف ادعای رعایت حقوق و تعهداتش نیست. شایسته است اشارهای به برخی از اقدامات این کشور در این خصوص داشته باشیم:
1) در 13 اکتبر سان تیس تیبان (Santiesteban) دیپلمات کوبایی با پاسپورت دیپلماتیک و ویزای آمریکا جهت انجام وظیفه در هیأت نمایندگی کوبا نزد سازمان ملل وارد خاک آمریکا شد. سازمان نام وی را در 15 اکتبر به وزارتخارجه آمریکا اعلام نمود. هنوز یک ماه از حضور وی در آمریکا نگذشته بود که دولت آمریکا به بهانهء جاسوسی، وی را توقیف نمود.
2) بدنبال سقوط هواپیمای خصوصی کره، آندره گرومیکو وزیر خارجه وقت اتحاد شوروی که قصد شرکت در جلسه مجمع عمومی با یک هواپیمای خصوصی را داشت با امتناع آمریکا در اعطای مجوز ورود روبهرو شد.
3) یاسر عرفات رئیس سازمان آزادیبخش فلسطین که از 1974 بنا به دعوت مجمع عمومی به عنوان ناظر دائمی برای شرکت در جلسات مجمع شناخته شده بود در سال 1988 قصد شرکت در اجلاس سالانه چهل و سومین مجمع عمومی را داشت که با عدم پذیرش حکومت آمریکا روبهرو شد و به همین دلیل نتوانست در اجلاس حضور یابد.
رفتار دولت آمریکا با هیأتهای نمایندگی ایران نیز منحصر در آقای حمید ابوطالبی نیست، همگی ما برخورد آمریکا با مرحوم حجت الاسلام شاهرودی که جهت شرکت در اجلاس نهادهای مالی بینالمللی وابسته به سازمان ملل به این کشور عازم شده بود را نیز از یاد نبردهایم.
بیانیه 27 نوامبر 1988 وزارتخانه آمریکا در این خصوص بیانگر مبنای استدلالی این کشور در خودداری از دادن ویزا و نقض تعهدات قرارداد مقر است. در این بیانیه آمده است: «کنگره ایالات متحده ورود به آمریکا برابر قرارداد مقر را مشروط به حفظ اختیار حکومت برای جلوگیری از ورود بیگانگانی ساخته است که اگرچه توسط سازمان ملل دعوت شدهاند لیکن برای حفظ امنیت این کشور جلوگیری از ورود آنها لازم است». نیز در 28 نوامبر نماینده آمریکا در کمیته روابط با کشور میزبان، مستند اقدام کشور متبوع خویش را دو مطلب دانست: اوّل استثنای قراردادی: به این مضمون که ایالات متحده قرارداد مقر را به صورت مشروط پذیرفته است و دوّم استثنای عرفی به این معنا که هرکشور میزبان حق حمایت از امنیت ملی خود را داراست.
علی رغم این موضوع، با توجه به اینکه در صورت بروز اختلاف فیمابین سازمان ملل و دولت آمریکا در مورد اجرا و یا تفسیر معاهده ی مقّر ابتدا اختلاف باید از طریق مذاکره و یا هر شیوه مورد توافق طرفین حل شود. در صورت عدم حصول نتیجه، اختلاف باید به یک محکمه داوری متشکل از سه داور ارجاع شود. در صورت عدم تراضی طرفین برای تعیین داور سوم، وی توسط رئیس دیوان بینالمللی دادگستری تعیین خواهد شد. به تقاضای دبیر کل سازمان ملل متحد و یا دولت ایالات متحده، مجمع عمومی میتواند از دیوان بینالمللی دادگستری تقاضای نظر مشورتی نماید. در همین خصوص و متعاقب یک جانبه گراییهای آمریکا در این رابطه و ممانعت از ورد نمایندگان برخی دول در سازمان ملل و حتی ریاست جمهوری برخی کشورها در اجلاس مجمع عمومی، ديوان بينالمللي دادگستري در رأي مشورتي راجع به سازمان آزاديبخش فلسطين (26 آوريل 1988)، دولت امريكا را فاقد حق ممانعت خودسرانه از حضور نمايندگان رسمي دولتهاي عضو يا ناظر ملل متحد به نيويورك و در راستاي ايفاي مأموريتهاي مربوط دانسته و اين كشور ملزم به حضور در داوري براي حل و فصل اختلافاتي شد كه در اين زمينه با سازمان ملل پديد آمد.
بهره کلام
با توجه به:
1) مستندات ذکر شده در فوق و بر اساس حقوق بينالملل قراردادی و عرفي و رويه مبتني بر عملكرد دولتهاي عضو ملل متحد، و اینکه انتخاب نماينده دائم كشور در سازمان ملل متحد و ساير اعضاي آن، حق حاكميتي دولت مربوط بوده و در اين زمينه هيچ گونه حق مداخلهاي براي دولت ميزبان وجود ندارد.
2) قانون عمومی که توسط آن قرارداد مقر وارد سیستم حقوقی آمریکا شده نیز بر خلاف ادعای آمریکا مبنی بر پذیرش مقید این موافقت نامه هیچ قید و شرطی بر تعهدات آمریکا در قرارداد مقّر وارد ننموده است.
به نظر میرسد این اینگونه اقدامات آمریکا به وضوح خلاف قواعد حقوق بینالملل و به ویژه قرارداد مقّر 1947 میان ایالات متحده و سازمان ملل متحد باشد. برخی از حقوقدانان بینالمللی کشور در قبال این مسأله بیشتر به قابلیت انتقال مقّر سازمان از نیویورک تمرکز نمودهاند شاید این امر هم یک طرف قضیه حاضر باشد اما به نظر میرسد برخورد انفعالی سازمان ملل متحد در این زمینه پررنگتر است. سازمان ملل در قضیه حاضر (منع صدور ویزا برای حمید ابوطالبی) انفعال خود را اینطور به تصویر میکشد که این موضوع، مسألهای است میان ایران و آمریکا، این اظهارنظر سازمان ملل کاملا مخالف شخصیت حقوقی مستقل این سازمان به نظر میرسد چرا که قضیه حاضر بیش از آنکه مسأله میان ایران و آمریکا باشد مسأله است میان سازمان ملل و ایران که قطعاً انفعال سازمان در این زمینه باعث اثرگذاری منفی بر فعالیت چندجانبه این سازمان میشود.
در پایان به نظر میرسد این حق برای جمهوری اسلامی ایران محفوظ باشد که بتواند براساس ماده 21 موافقت مقّر از کانال دبیرکل سازمان ملل متحد اقدام به درخواست صدور نظر مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری و یا مسأله را براساس بند (الف) ماده فوقالذکر به داوری ارجاع نماید.
برخی منابع مورد استفاده:
1. Agreement Between the United Nations and the United States Regarding the Headquarters of the United Nations, Signed June 26, 1947, and Approved by the General Assembly October 31, 1947. Available at: http://avalon.law.yale.edu/20th_century/decad036.asp.
2. Vienna Convention on the Representation of States in their
Relations with International Organizations of a Universal Character (1975), available at: http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/5_1_1975.pdf.
3. منشور ملل متحد مصوب 1945.
4. محمدحسین، ضیاییفر، «سازمان مللل متحد و ضرورت بازنگری آن»، مجله اطلاعات سیاسی- اقتصادی، شماره 98-97، مهر و آبان 1374.
5. ساعد، نادر، «اقدام آمریکا نقض موافقتنامه مقّر است»، قابل دسترسی در آدرس ذیل:
http://javanonline.ir/fa/news/639978.
علیرضا محمدی مطلق، کارشناس ارشد حقوق بین الملل،